‘Instandhouding vraagt om nieuwe inkoopstrategie’

Rijkswaterstaat staat voor de gigantische opgave om veel infrastructuur te renoveren of vervangen. Onder leiding van CPO Roger Mol werkt de organisatie aan een nieuwe inkoopstrategie. De EU zou hierbij kunnen helpen door de bestaande aanbestedingsregels te vereenvoudigen.

In het najaar van 2023 keerde Roger Mol na een onderbreking van bijna acht jaar als CPO terug bij Rijkswaterstaat. Hij zag een organisatie die de focus noodzakelijkerwijs steeds meer heeft verlegd van de aanleg van wegen, waterwegen en watersystemen naar de instandhouding daarvan. Mol: “Hard nodig, want veel infrastructuur dateert uit de jaren vijftig en zestig en is aan renovatie of vervanging toe. Dat vraagt veel inzet, capaciteit en middelen. Bovendien: door de stikstofcrisis kunnen we weinig nieuwe infrastructuur aanleggen.”

Roger Mol, CPO en hoofdingenieur-directeur duurzaamheid en leefomgeving bij Rijkswaterstaat

Verrassingen

Mol leidt de vernieuwing van de inkoopstrategie die hoort bij de verschoven focus. “Er zit een groot verschil tussen aanleg en instandhouding. Bij aanleg weten we wat we moeten inkopen, maar bij onderhoud of renovatie is het steeds de vraag wat we aantreffen. Er is altijd wel iets waar je geen rekening mee had gehouden. Dat vraagt om een andere manier van samenwerken met de uitvoerende partijen. Dat kan bijvoorbeeld door – na aanbesteding – gezamenlijk de opgave te verkennen en dan pas definitieve afspraken over risicoverdeling en prijsvorming te maken.”

Beperkte middelen

Vernieuwing van de inkoopstrategie is ook noodzakelijk vanwege de beperkt beschikbare financiële middelen. De Algemene Rekenkamer berekende dat het tekort op instandhouding tot en met 2038 alleen al voor Rijkswaterstaat inmiddels 34,5 miljard euro bedraagt. Zo veel geld is momenteel nog niet beschikbaar en het is de vraag in hoeverre dat onder een nieuw kabinet gaat veranderen. “We doen er alles aan om het benodigde geld bij elkaar te krijgen”, verzekert Mol. “Maar juist omdat dat zo moeilijk is, moeten we het beschikbare geld zo efficiënt en effectief mogelijk besteden. Dat is sowieso een opdracht voor een overheidsorganisatie als Rijkswaterstaat. Het gaat immers om belastinggeld.”

Zes Zeeuwse bruggen

De aanbesteding voor groot variabel onderhoud van zes Zeeuwse bruggen is de eerste binnen de nieuwe strategie. Door soortgelijke objecten te bundelen in één portfolio, hoopt Rijkswaterstaat met de uitvoerende partijen meer werk inminder tijd te verzetten. De bruggen in Zeeland hebben allemaal groot variabel onderhoud nodig: staalconstructies conserveren, schade herstellen en waar nodig lokale versterkingen aanbrengen. “Deze inkoopstrategie hebben we samen met marktpartijen opgesteld”, legt Mol uit. “Meer werk doen met dezelfde mensen kan alleen als we slimmer samenwerken in de hele keten, als Rijkswaterstaat én met de markt.”

Schaarse capaciteit

Daarnaast vormt de nieuwe strategie antwoord op een ander vraagstuk in de markt: het gebrek aan capaciteit. Niet alleen voor instandhouding van de infrastructuur, maar ook voor andere opgaven zoals het woningen tekort en de energietransitie heeft Nederland de komende jaren veel capaciteit nodig. “Door de bundeling in één portfolio kunnen we marktpartijen meer continuïteit bieden. Dat maakt het voor hen aantrekkelijker om te investeren in personeel, opleiding, innovatie en standaardisatie”, licht Mol toe. “Denk aan industriële automatisering. Als we die op een soortgelijke manier inzetten in elke beweegbare brug, kunnen we de kennis en kunde op dit gebied gerichter en efficiënter inzetten.”

“De maximale looptijd van raamcontracten van vier jaar sluit niet goed aan op onze instandhoudingsopgave”

Pleisters plakken

De aanbesteding van het portfolio met de bruggen loopt nu. “Uiteraard willen we meer van dit soort portfolio’s in de markt zetten, zodat de markt zich kan voorbereiden op een langjarige deal flow. Die portfolio’s staan klaar, maar om te kunnen aanbesteden, hebben we eerst extra geld nodig. Als dat niet beschikbaar komt, moeten we keuzes maken en terugvallen op correctief onderhoud. Pleisters plakken dus. Dan krijgen we waarschijnlijk meer te maken met spoedreparaties of andere overlastgevende maatregelen zoals aslast beperkingen.” Dat zijn verkeersbeperkingen die aangeven hoeveel gewicht er maximaal op één as van een voertuig mag rusten. Ze worden gebruikt om wegen, bruggen en viaducten te beschermen tegen schade.

“Koplopers blijven prikkelen en tegelijkertijd zorgen dat het peloton kan meekomen, vereist precisiewerk”

Wat uitvoering van de nieuwe inkoopstrategie lastig maakt, zijn de bestaande aanbestedingsrichtlijnen. Als overheidsinstantie is Rijkswaterstaat gebonden aan de Europese regelgeving daaromtrent, maar die is behoorlijk star en sluit niet goed aan bij een veranderde opgave en marktomstandigheden. “Neem de maximale looptijd van raamcontracten, door Brussel standaard op vier jaar gezet. Dat sluit niet goed aan op onze instandhoudingsopgave. Als we meerdere objecten in één portfolio willen aanbesteden, is een langjarig raamcontract noodzakelijk. Hiermee kunnen we de leerervaringen van het eerste object meenemen bij het tweede object, waardoor de uiteindelijke kosten lager uitvallen.

Bovendien maken we het aannemers daarmee gemakkelijker om hun investeringen terug te verdienen. Afwijkingen van de standaardlooptijd moeten we elke keer opnieuw uitleggen en motiveren.”

Openbare consultatie

De beperkte flexibiliteit was voor Rijkswaterstaat aanleiding om te reageren op de openbare consultatie van de Europese Commissie omtrent de Europese aanbestedingsrichtlijnen. De huidige richtlijnen uit 2014 zijn toe aan een update. In een bijdrage met de titel ‘Slagkracht, Weerbaarheid en Toekomstgerichtheid’ pleit Rijkswaterstaat voor meer flexibiliteit, wendbaarheid en weerbaarheid. Naast de beperkte looptijd van raamcontracten noemt Mol lage drempelbedragen als voorbeeld. Hoewel die elke twee jaar opnieuw worden vastgesteld, zijn ze nooit aangepast aan de reële impact van inflatie. Daardoor moet Rijkswaterstaat ook kleinere projecten Europees aanbesteden. Dat vergt veel werk en administratieve lasten, terwijl deze projecten in de praktijk vooral voor lokale partijen interessant blijken te zijn.

Weerbaarheid versterken

Wat weerbaarheid betreft, zou Mol graag meer mogelijkheden zien om strategische, nationale, economische en/of militaire belangen te kunnen beschermen bij aanbestedingen. Denk aan het voorkomen van ongewenste inmenging door bepaalde landen of ongewenste partijen of producten eenvoudiger uit te kunnen sluiten. Of om voor veiligheidsgevoelige opdrachten eenvoudiger een (meervoudig) onderhandse procedure te kunnen toepassen. Deze wens is ingegeven door de oplopende geopolitieke spanningen en de toenemende zorgen over de kwetsbaarheid van kritieke infrastructuur.

Makkelijker kunnen uitsluiten

Binnen Europa groeit de wens om minder afhankelijk te worden van technologie uit niet-EU-landen. “Nu mag vrijwel iedereen toetreden tot de Europese markt en dus ook inschrijven op Europese aanbestedingen. Als we bepaalde zaken willen uitsluiten, moeten we dat telkens weer juridisch onderzoeken en/of uitgebreid beschrijven”, vertelt Mol. “Als we signalen krijgen dat we bepaalde componenten niet in onze infrastructuur of in onze netwerken langs de wegen moeten opnemen, dan moet het gemakkelijker worden om die uit te sluiten. Ongeacht het land waar deze componenten vandaan komen.” Na de eerste consultatie van de Europese richtlijnen begin vorig jaar, volgde eind vorig jaar een tweede consultatie waar Rijkswaterstaat opnieuw op gereageerd heeft. Vervolgens is het aan de Europese Commissie om te beoordelen hoe alle reacties verwerkt moeten worden.

Voldoende speelruimte en handvatten

“We verwachten in het derde kwartaal van 2026 de eerste versie van de nieuwe Europese aanbestedingsregels te ontvangen”, zegt Mol, die eraan toevoegt dat het niet vanzelfsprekend is dat de regels worden vereenvoudigd en versoepeld. “Wij zijn een grote professionele organisatie met kennis over inkoop en contractmanagement. Er zijn ook kleine publieke opdrachtgevers met af en toe een Europese aanbesteding die houvast hebben aan de Europese en nationale regelgeving. De uitdaging is om organisaties zoals Rijkswaterstaat voldoende speelruimte te bieden en tegelijkertijd kleine opdrachtgevers voldoende handvatten te geven.”

Kruispunt

Voor zijn terugkeer bij Rijkswaterstaat stond Mol op een kruispunt in zijn loopbaan. Na een studie bedrijfseconomie startte hij een traineeship bij Rijkswaterstaat. Hij bekleedde verschillende functies, van directeur bedrijfsvoering tot directeur inkoop-en contractmanagement, waarna hij in 2016 voor het Rijksvastgoedbedrijf ging werken. “Dat was mede ingegeven door de Algemene Bestuursdienst, die topambtenaren stimuleert om ook eens te kijken bij een ander departement. Ik ben daar begonnen op inkoop- en contractmanagement. Daarna was ik als directeur transacties en projecten verantwoordelijk voor de renovatie van ondermeer Huis ten Bosch en het Binnenhof.”

Positieve energie

Na ruim zes jaar vond Mol het tijd om weer eens om zich heen te gaan kijken. Hij koos voor een sabbatical, reisde veel en nam de tijd om na te denken over de volgende stap in zijn loopbaan. “In mijn tijd bij het Rijksvastgoedbedrijf maakte ik lange dagen. Vanwege mijn achtjarige zoon zocht ik een functie met een betere werk-privébalans”, verklaart hij. “Daarnaast ontdekte ik dat duurzaamheid een ontzettend leuk onderwerp is met heel veel positieve energie. Het was op zich niet mijn intentie om terug te keren bij Rijkswaterstaat, maar vanwege de duurzaamheidsopgave heb ik er toch gesolliciteerd naar de functie van hoofdingenieur-directeur Duurzaamheid en Leefomgeving.”

Koploper-pelotonaanpak

Toen hij werd aangenomen, gaf Mol aan ook ooit nog eens de rol van CPO te willen vervullen. “Vervolgens heb ik daar eigenlijk niet meer over nagedacht, totdat de vorige CPO vertrok. Toen kreeg ik de kans om beide functies te combineren.” Beide functies sluiten mooi op elkaar aan. Rijkswaterstaat heeft de ambitie om klimaatneutraal en circulair te werken. Dat lukt alleen in nauwe samenwerking met de markt. Mol: “Als we in de aanbestedingen te hoge duurzaamheidseisen stellen, wil niemand meer inschrijven. Wij hanteren voor de duurzaamheidsopgave een koploper-pelotonaanpak. In de koploperprojecten dagen we de markt uit te laten zien wat allemaal mogelijk is en zich daarop te onderscheiden. En dat vertalen we vervolgens door in minimale eisen waar het peloton aan moet voldoen. Het vereist precisiewerk om de koplopers te prikkelen de lat steeds hoger te leggen en tegelijkertijd te waarborgen dat het peloton kan meekomen.” Volgens Mol is Rijkswaterstaat goed op weg om klimaatneutraal te worden. Circulair werken is een stuk lastiger. “Neem asfalt als voorbeeld. Hoe beter de kwaliteit van het asfalt, hoe langer het kan blijven liggen en hoe duurzamer het is. Aan het eind van de levensduur kunnen we het asfalt van de weg halen en opnieuw gebruiken, maar hoe zorgen we dat de kwaliteit dan even hoog is? Dat zijn complexe puzzels.”

“Het streven is mensen samen te brengen, innovatie te stimuleren en de hele keten beter te laten functioneren”

Lange termijn

Waarom wilde Mol zo graag de functie van CPO vervullen? “Wat de functie van CPO aantrekkelijk maakt, is het werk op het grensvlak van overheid en markt. “Ik bemoei me bewust niet met individuele aanbestedingen; dat is het domein van de directeuren inkoop- en contractmanagement. Als CPO kijk ik vooral naar de lange termijn. Welke inzichten halen we op uit aanbestedingen en de markt en hoe vertalen we die naar beter beleid omtrent inkoop- en contractmanagement, een betere marktstrategie en betere inkoopcontracten? Het is een uitdaging om de maatschappelijke opgaven van Rijkswaterstaat om te zetten in opdrachten voor de markt, waarin partijen opereren die weer hun eigen doelstellingen hebben. Mensen samenbrengen, innovatie stimuleren en de hele keten beter laten functioneren: dat is het streven.”

Uitdagender en interessanter

Heeft Mol ook weleens nagedacht over een functie bij een van die marktpartijen? “Jazeker, en daar ben ik ook voor gepolst. Maar ik vind het nóg leuker om een bijdrage te kunnen leveren aan de maatschappelijke opgave die we als Rijkswaterstaat hebben. Dat is een razend ingewikkeld, ook als je kijkt naar de politieke context. Neem de manier waarop de politiek functioneert, en hoe dat doorwerkt in een organisatie zoals de onze. Na elke verkiezing krijgen we weer een nieuw kabinet waar we voor aan de slag gaan. Aan ons de opdracht om het kabinetsbeleid uit te voeren en tegelijkertijd voor stabiliteit richting de markt te zorgen. De afgelopen jaren is die opdracht alleen maar uitdagender en dus interessanter geworden.”