Categoriecontracten: een middel, geen doel

De rijksoverheid deelt haar inkoop in 22 categorieën in. Op het eerste gezicht is dat een logische indeling. Maar draagt dit categorale denken ook bij aan strategische autonomie en de Nederlandse economie? Ik ben voor categoriecontracten, en eigenlijk ook tegen. De oplossing ligt in begrijpen wat categoriemanagement is: een middel, geen doel.

Wat is categoriemanagement eigenlijk?

Voordat we kijken naar wat de rijksoverheid doet, is het goed om kort stil te staan bij wat categoriemanagement hoort te zijn. De kern is eenvoudig: je vertaalt organisatiedoelen naar categorieobjectieven. Je groepeert wat je inkoopt op een logische manier, zodat je per groep bewuste keuzes kunt maken over leveranciers, risico's, volume en sturing. Het is geen doel op zich, maar een middel om grip te houden op wat je uitbesteedt en bij wie je dat doet.

In de CATS-methodiekfamilie nemen we categoriemanagement serieus als een zelfstandig proces. Het zit in het CATS Sourcing Framework, naast processen als leveranciersportfoliobeheer, marktverkenning, inkoop en leveranciersrelatiebeheer.

Drie methodieken uit de familie dekken samen het spectrum van strategisch tot operationeel:

• CATS SRM, de methodiek voor leveranciersrelatiebeheer, is de strategische laag.
• CATS CM is de tactische laag voor contractmanagement.
• CATS RVM is de operationele laag voor realisatie en verificatie.

Dat klinkt helder. In de praktijk is het dat zelden.

De rijksoverheid en 22 categorieën

De Rijksoverheid publiceert haar inkoopcategorieën openlijk. Bedrijven kunnen zich met categorieplannen voorbereiden op aanbestedingen. De lijst loopt van bedrijfskleding en beveiliging tot energie, datacenters, ICT, schoonmaak, tolk- en vertaaldiensten en vervoer.

Op het eerste gezicht is dat een logische indeling. Je herkent functionele groepen: facilitair, ICT, personeel, mobiliteit, energie. Wie inkoopt voor de overheid, herkent de wereld die achter deze woorden schuilgaat. Het is een eerlijke poging om orde te scheppen in een enorm en divers inkoopvolume.

Toch roept de lijst vragen op als je hem bekijkt door de blik van strategische autonomie en de Nederlandse economie. Neem de ICT-gerelateerde categorieën: ICT-professionals, Inhuur Professionals, ICT Werkomgeving Rijk, Software Rijk en Datacenters. Die vijf raken elkaar voortdurend. Wie een applicatiehuis bouwt, huurt mensen, koopt software, host data en beheert een werkomgeving.

In de praktijk lopen die stromen door elkaar heen. De categoriegrens is administratief, niet functioneel. Dat is niet verkeerd, maar het vraagt om bewustzijn: de categorie is een ordeningsinstrument, geen afspiegeling van hoe het werk werkelijk werkt.

Dan de bredere vraag. Als rijksoverheid wil je ook nadenken over strategische autonomie. Je wilt weten waar Nederland voor kritische diensten afhankelijk is van buitenlandse leveranciers. En je wilt de eigen economie versterken en ruimte geven aan het mkb. Draagt dit categorale denken daaraan bij?

Argumenten voor

Schaal en overzicht
De kracht van categoriecontracten ligt in schaal en overzicht. De volumes bij de rijksoverheid zijn groot. Als je die per categorie bundelt, ontstaat inkoopkracht. Je kunt scherpe voorwaarden stellen, niet alleen op prijs maar ook op duurzaamheid, veiligheid en maatschappelijke meerwaarde. En je creëert een gesprekspartner voor de markt die weet waar de overheid behoefte aan heeft.

‍Zicht op afhankelijkheden
Categoriecontracten maken afhankelijkheden zichtbaar. Wie per categorie in kaart brengt wie levert, ziet waar de risico's zitten. Dat is precies het beginpunt van elke serieuze poging tot strategische autonomie.

Zonder categorische ordening praat je over afhankelijkheid in het algemeen en kom je niet verder dan dat. Met een categorieoverzicht kun je per groep vragen stellen: zitten hier Nederlandse spelers, zitten hier enkele dominante buitenlandse leveranciers, en wat betekent dat voor de continuïteit van de dienstverlening?

‍Een basis voor het vervolg
Het categorale denken geeft ook een basis voor wat daarna komt: leveranciersrelatiebeheer en contractmanagement. Zonder categorieën geen gestructureerd SRM en geen sturing op leveranciersprestaties over de hele linie. Het is het fundament onder het vervolg.

Duidelijkheid voor de markt
Ten slotte helpt eenduidigheid de markt. Een leverancier die weet in welke categorie hij valt, kan zich voorbereiden. Dat verlaagt de drempel en verhoogt de kwaliteit van inschrijvingen. Theoretisch althans.

Argumenten tegen

Toch ben ik er niet onverdeeld positief over.

Drempels voor het mkb
De volumes zijn groot, dat klopt. Maar groot volume past niet bij elke leverancier. Het mkb vindt categoriecontracten vaak moeilijk en lastig. De aanbestedingen zijn complex, de eisen hoog en de doorlooptijden lang. Wie als kleine speler wil meedoen, stuit op drempels die niet altijd nodig zijn.

Daarmee bereik je precies het tegenovergestelde van wat je met strategische autonomie en een sterke nationale economie zou willen. Je sluit het eigen mkb deels uit, in plaats van het aan boord te halen.‍

Harmonisatie in de verkeerde volgorde
Harmonisatie klinkt aantrekkelijk en is soms ook wenselijk. Maar ze moet eerst in de business gebeuren, niet in het contract. Wat niet in de uitvoering is uitgesproken, kun je niet in een contract vastleggen en verwachten dat het werkt. Categoriecontracten die vooruitlopen op wat de organisatie zelf nog niet op orde heeft, worden papier. Ze bestaan wel, maar ze sturen niet.

‍De governance-realiteit
Niet elk ministerie voelt zich aan de categoriecontracten gehouden. Er is altijd wel een reden waarom maatwerk nodig is, of men meent maatwerk nodig te hebben terwijl dat eigenlijk niet zo is. Dat is de governance-realiteit van de rijksoverheid: ingewikkeld, gelaagd en met de nodige uitzonderingen.

Wie het categorale denken als keihard kader wil zien, botst op die realiteit. Wie het als richtlijn ziet, heeft meer ruimte, maar verliest de eenduidigheid die het juist zou moeten opleveren.

‍Brokercontracten als schijnoplossing
Waar ik echt moeite mee heb, zijn brokercontracten om dingen compliant te maken. Je kent het mechanisme. Een behoefte past niet lekker in een categorie, of men wil door een beperking heen. Dan wordt er een constructie gezocht via een broker of tussenpartij die het mogelijk maakt zonder het eigenlijk in te kaderen.
Dat is categoriemanagement als schijnoplossing. Het lost een procedurele zorg op, maar niet het onderliggende vraagstuk. Integendeel, het verbergt dat vraagstuk. Daarmee ondermijn je het systeem dat je net zo zorgvuldig hebt opgebouwd.

De rol van de inkoper

Hier komt de rol van de inkoper om de hoek kijken. Te vaak wordt die rol gezien als het beheren van requirements. De inkoper verzamelt de eisen, zet ze in een bestek, laat de markt erop inschrijven en is klaar. Dat beeld is onvolledig en doet de professie tekort.

De inkoper in het publieke domein is bovenal een procesregisseur. Er is een aanbestedingsproces met spelregels, wettelijke kaders en Europese richtlijnen. Er zijn werkafspraken die gemaakt moeten worden tussen partijen die niet altijd hetzelfde willen. En er zijn stakeholders die meedoen en die gemanaged moeten worden: de internal client, de juridische afdeling, beleid, de uitvoering en soms de politiek.

De inkoper houdt dat proces bij elkaar. Dat is werk van een heel ander kaliber dan het verzamelen van eisen.
Daarna komt de fase die vaak wordt vergeten. Het resultaat moet worden verankerd in processen en worden overgedragen naar het contractmanagement. Een categoriecontract zonder contractmanagement is een contract zonder sturing. Het trekt niet, het duwt niet en het levert niet wat het zou moeten leveren.

De inkoper die stopt bij de ondertekening, laat de helft van het werk liggen. Categoriemanagement, leveranciersrelatiebeheer en contractmanagement zijn drie schakels in één keten. De inkoper zorgt dat die keten gesloten is.

Navigeren in de politieke realiteit

Dat is zeer ingewikkeld, zeker als je bedenkt dat er ook zoiets bestaat als een politieke realiteit. Soms wil de politiek gewoon dingen die lastig zijn. Een voorkeur die niet in de categorie past, een urgente behoefte die niet kan wachten op een aanbesteding, een leverancier die om strategische redenen een rol moet krijgen.

De inkoper beweegt in dat spanningsveld. De categorie geeft houvast, maar de politiek geeft de werkelijkheid. Een goede inkoper navigeert daartussen zonder het proces te laten afbrokkelen en zonder de categorie zo star vast te houden dat hij onbruikbaar wordt.

Dus: voor of tegen?

Ik ben voor categoriecontracten. Zeker wel. De volumes zijn groot, de sturing is nodig en zonder categorische ordening is er geen begin van strategische autonomie. Het is het instrument dat afhankelijkheden zichtbaar maakt en de basis legt voor serieus leveranciersrelatiebeheer en contractmanagement.

Ik ben er eigenlijk ook tegen. De volumes die zo aantrekkelijk zijn, sluiten het mkb uit dat we juist willen versterken. Harmonisatie is soms wenselijk, maar ze moet eerst in de business gebeuren en pas daarna in het contract.

Brokercontracten om dingen compliant te maken doen het systeem meer kwaad dan goed. En de governance-realiteit van de rijksoverheid maakt dat een categorisch kader nooit strakker is dan het zwakste ministerie dat zich eraan houdt.

De oplossing ligt niet in kiezen. De oplossing ligt in begrijpen wat categoriemanagement is: een middel, geen doel. Het werkt als het is verankerd in de uitvoering, als de inkoper als procesregisseur de keten sluit van categorie naar contract naar sturing, en als we eerlijk zijn over de grenzen ervan. Het werkt niet als het een papieren constructie wordt waarmee we ongemak wegdrukken.

Categoriemanagement verdient een eerlijke plek in het publieke inkoopvak. Niet meer dan dat, en zeker niet minder.

‍