De Nederlandse overheid is sterk afhankelijk van de standaard IT-oplossingen en aanbieders. Expert Maurice Hendriks pleit voor een herwaardering van maatwerk binnen een open digitaal ecosysteem. Frankrijk en Duitsland laten al zien dat het werkt.
Sinds de parlementaire commissie-Elias (2014) zijn standaardisatie en risicobeheersing in aanbestedingen centraler komen te staan. Maatwerk werd een risicovolle uitzondering. In een open digitaal ecosysteem draagt het echter bij aan innovatie, autonomie en strategische onafhankelijkheid. Om de Europese ambities te realiseren, is daarom een herwaardering van maatwerk nodig. De EU Tech Sovereignty Package zet een duidelijke koers naar meer digitale soevereiniteit. Onderdeel daarvan is de Open Source Strategy. Het doel is open digitale ecosystemen versterken door de ontwikkeling, toepassingen duurzame instandhouding van open source-technologieën.
Door strengere aanbestedingskaders, uitgebreidere selectiecriteria en een sterke focus op standaardisatie ging de overheid steeds meer sturen op voorspelbare en controleerbare ICT-inkoop. Dit leidde tot een voorkeur voor SaaS, suites en configureerbare systemen boven maatwerk. Tegelijkertijd is bij configureerbare systemen vaak alsnog sprake van maatwerk, zolang het maar niet zo wordt benoemd. Denk aan low-code-oplossingen waarbij toepassingen uiteindelijk alsnog worden geprogrammeerd.
Hierachter ligt de aanname dat standaardoplossingen de functionele behoeften van publieke organisaties voldoende kunnen afdekken. In de praktijk blijkt die aanname beperkt houdbaar. Standaardsoftware sluit regelmatig niet goed aan op de specifieke (niet-)functionele van publieke processen. Toch wordt zelden gekozen voor gericht maatwerk om het verschil te overbruggen. In plaats daarvan zoekt men naar uitgebreidere standaardoplossingen, ook wanneer die veel meer functionaliteit bevatten dan nodig is. Zo ontstaat overcapaciteit om maatwerk te vermijden.
Daarmee verschuift ook de definitie van succes. Inkoopprojecten worden vooral beoordeeld op het afronden van het proces binnen het vooraf bepaalde budget en planning en de contractuele kaders. Waarbij dat budget ook beïnvloed wordt door het aanbod van standaardoplossingen. De definitie van succes verschuift daarmee van het behalen van maatschappelijke en functionele impact naar de procedurele naleving van het inkoopproces. Na Elias werd een tweede effect zichtbaar. De nadruk op standaardisatie en schaalbare platforms heeft bijgedragen aan verdere consolidatie van de ICT-markt. Vooral grote, vaak internationaal dominante leveranciers kunnen voldoen aan eisen rond schaalbaarheid, compliance en continuïteit. Hierdoor is een sterke afhankelijkheid ontstaan van enkele mondiale platformaanbieders, waarvan infrastructuur, data en ontwikkelcapaciteit vaak buiten Europa zijn ondergebracht of mede onder buitenlandse jurisdictie vallen. Daarmee verschuift het oorspronkelijke doel van risicobeheersing via sourcing naar een nieuw type risico, namelijk dat van strategische afhankelijkheid. Onbedoeld heeft de risicoreductie op projectniveau bijgedragen aan overheidsbrede leveranciersafhankelijkheden ten koste van de nationale soevereiniteit en autonomie.
De Nederlandse Digitaliseringsstrategie (NDS) en de rijksbrede sourcingsstrategie proberen die autonomie te versterken via verdere standaardisatie en samenwerking. De vraag is echter of deze koers niet juist opnieuw leidt tot concentratie van leveranciersafhankelijkheden. Om dat te voorkomen, moet vooral worden gedacht vanuit open ecosystemen, waarin ruimte bestaat voor doelgericht en herbruikbaar maatwerk. Standaardisatie zou daarbij moeten draaien om open standaarden en interoperabiliteit, niet om leveranciersspecifieke standaardoplossingen.
Maatwerk is inderdaad risicovol wanneer het wordt ingezet voor grootschalige, gesloten en domeinspecifieke systemen. Veel van de projecten die aanleiding waren voor het parlementaire onderzoek bestonden uit volledig maatwerk, complexe integraties of een combinatie daarvan. Een alternatief is ontwikkelen vanuit een openecosysteemgedachte. Daarbij zijn standaarden, processen en technologieën vrij beschikbaar en interoperabel, zodat meerdere leveranciers met dezelfde bouwstenen kunnenwerken en elkaar kunnen vervangen.
Binnen zo’n model kan maatwerk juist worden ingezet voor het gericht verbeteren van gedeelde technologische componenten. In plaats van gesloten, leveranciersspecifieke uitbreidingen ontstaat een model waarin verbeteringen herbruikbaar worden voor andere overheden en leveranciers. Ze worden onderdeel van een breder publiek digitaal ecosysteem. Andere leveranciers kunnen daardoor makkelijker aansluiten, onderdelen overnemen of dienstverlening voortzetten.
De kenmerken van een open ecosysteem maken allerlei gangbare risicobeheersende maatregelen overbodig. Zo kan de continuïteit van dienstverlening worden beoordeeld door in de selectiecriteria te kijken naar omzetvereisten. Als een leverancier voldoende jaaromzet draait, zou dat voorkomen dat het bedrijf omvalt en daarmee de continuïteit van de levering in gevaar brengt. Bij een openecosysteembenadering is dat niet meer nodig omdat die continuïteit sowieso al gegarandeerd is.
Elke investering in open ecosystemen levert bovendien maatschappelijk rendement op. Verbeteringen aan bestaande open source-oplossingen versterken niet alleen de eigen organisatie, maar ook het bredere Europese of zelfs mondiale ecosysteem. Omdat vrijwel alle software bestaat in de kernbestaat uit open source-componenten, hebben dergelijke investeringen vaak een veel bredere impact. Toen in 2016 bleek dat LibreOffice niet voldeed aan de SHA-256 hashing-eis, koos Defensie niet voor een andere standaardoplossing, maar te investeren in LibreOffice zelf. Daarmee werd niet alleen de eigen behoefte opgelost, maar profiteerden ook andere gebruikers van de software wereldwijd. Doordat bouwstenen gedeeld worden, ontstaat een zelfversterkend effect: verbeteringen in de ene context kunnen worden hergebruikt in andere contexten. Open digitale gemeenschapsgoederen functioneren daarmee vergelijkbaar met vrij beschikbare wetenschappelijke kennis.
Het gebruik van open source software kan ook juridisch en aanbestedingstechnisch anders worden benaderd. Het downloaden en gebruiken van volledig open source software vormt op zichzelf geen aanbestedingsplichtige handeling. Een aanbestedingsplicht ontstaat pas wanneer sprake is van een opdracht tegen betaling of tegenprestatie. Wat bij open source doorgaans niet het geval is. Dit wordt ook wel het downloadscenario genoemd. Daarbij moet welworden vastgesteld dat het daadwerkelijk om volledig open source software gaat.
Varianten als open core of fair source kunnen alsnog betaalde componenten bevatten. Bij open core is de basisfunctionaliteit wel open source beschikbaar, maar moet voor aanvullende functionaliteit nog een betaalde licentie worden afgenomen. Bij fair source wordt de broncode op termijn pas volledig open source. Wanneer een organisatie voldoen de interne capaciteit heeft voor hosting, beheer en doorontwikkeling, hoeft daarvoor geen externe aanbesteding plaats te vinden. Anders kunnen aanvullende diensten als beheer en hosting gericht worden aanbesteed rond de open source-oplossing.
Een aandachtspunt blijft wel de mate van marktwerking. Wanneer slechts één leverancier relevante dienstverlening kan leveren rond een open source-product, kan alsnog sprake zijn van feitelijke afhankelijkheid. Tegelijkertijd hoeft een beperkte markt niet problematisch te zijn wanneer deze voortkomt uit normale marktdynamiek. Deze benadering biedt verschillende voordelen:
• Geen resellers meer nodig, het gebruiksrecht volgt automatisch uit de open source-licentie.
• Minder afhankelijkheid van complexe licentieconstructies en intellectueel eigendom.
• Minder contract- en leveranciersmanagement nodig, want makkelijker om leverancier te wisselen.
De potentie van deze benadering wordt zichtbaar in initiatieven zoals het Duitse OpenDesk en het Fran-se La Suite Numérique. Beide projecten ontwikkelen open source kantoorautomatisering als alternatief voor leverancierspecifieke suites zoals Microsoft 365. Zij laten zien hoe publieke open source-samenwerking kan leiden tot herbruikbare digitale bouwstenen. In Nederland wordt met Mijn Bureau, onderdeel van de Digitale Autonome Werkplek Omgeving (DAWO), gewerkt aan een vergelijkbare aanpak. Daarbij wordt gebruikgemaakt van oplossingendie eerder in Duitsland en Frankrijk zijn ontwikkeld. Dankzij die gedeelde bouwstenen kon relatief snel een Nederlandse kantoorsoftwareomgeving worden opgebouwd.
Niet verrassend dus dat juist Duitsland en Frankrijk een voortrekkersrol hebben in de overgang naar open digitale werkplekken gebaseerd op opensource en open standaarden. Zo heeft Sleeswijk-Holstein in 2025 circa 30.000 werkplekken gemigreerd van Microsoft-oplossingen naar open source. Ook de Franse overheidsdienst DINUM (van La Suite Numérique) heeft uitgesproken richting 2027 volledig te willen overstappen naar een open digitale werkplek. Na Amerikaanse sancties stapte het Internationaal Strafhof over van Microsoft-werkplekken naar OpenDesk. Deze initiatieven laten zien dat investeringen in open source en open standaarden niet alleen bijdragen aan nationale toepassingen, maar ook aan het versterken van internationale digitale gemeenschapsgoederen.
“Kantoorsoftwareomgeving kon snel worden gebouwd dankzij gedeelde bouwstenen”
Binnen een open ecosysteem kan maatwerk juist een positieve bijdrage leveren, mits het wordt ingezet als uitbreiding of verbetering van bestaande opensource-componenten. Die hoeven bovendien niet altijd direct gekoppeld te zijn aan één specifieke publieke taak; ook indirecte bijdragen aan het openecosysteem hebben waarde. Al het maatwerk draagt bij aan de gezamenlijke basis van herbruikbare digitale bouwstenen, waarvan alle deelnemers in het ecosysteem profiteren. Inkooprisico’s ontstaan vooral als maatwerk leidt tot geïsoleerde oplossingen zonder aansluiting op bestaande digitale gemeenschapsgoederen, of wanneer gesloten alternatieven bestaande ecosystemen dupliceren of verzwakken. Het probleem zit niet in maatwerk zelf, maar in de manier waarop het binnen het ecosysteem wordt gepositioneerd.
Daarom is een herwaardering van maatwerk nodig. Niet als terugkeer naar gesloten en geïsoleerde systemen, maar als strategisch instrument binnen open ecosystemen. De kern van het vraagstuk verschuift daarmee van ‘standaard versus maatwerk’ naar ‘gesloten versus open ecosystemen’. De opgave is dus maatwerk te verankeren in open ecosystemen waarin ontwikkeling evolutionair plaatsvindt en bijdragen herbruikbaar zijn. Daarbinnen wordt maatwerk een vorm van gezamenlijke publieke digitale doorontwikkeling, precies zoals de NDS beoogt. Dat vraagt om een andere manier van sturen. De overheid koopt dan niet alleen oplossingen in, maar investeert in herbruikbare digitale ecosystemen waarvan publieke organisaties gezamenlijk profiteren.
Maurice Hendriks ontwikkelt vanuit VWS open source-instrumenten, waarvan sommige gericht zijn op aanbestedingen. Een aantal van bovenstaande handelingsperspectieven komt daarin terug. Voor info en feedback: https://minvws.opensourcewerken.nl
Vul hier je gegevens in en ontvang de download in je mail
Nevi is hét kennisnetwerk voor inkoop, contract- en supply management. Zij zetten zich in om het inkoopvak naar een hoger niveau te brengen voor het individu, organisaties én de maatschappij. Nevi is er voor iedereen die zich bezighoudt met het inkoopvak. Ze bundelen inzichten uit het bedrijfsleven, de publieke sector, onderwijs en wetenschap en delen deze kennis in onze krachtige vereniging van 6.500 inkoopprofessionals die elkaar inspireren en stimuleren.
